2025年上半年，产业园区领域迎来了一系列重要政策调整，这些政策不仅影响着园区的招商模式，更推动着整个行业从"拼政策"向"拼服务"的深刻转型。

01

《公平竞争审查条例实施办法》划定地方招商财政奖补、税费优惠“红线”

2024年，国务院发布《公平竞争审查条例》明确提出 “不得给予特定经营者税收优惠或选择性、差异化的财政奖励或者补贴”，从顶层设计层面重塑地方政府招商引资的底层逻辑。

2025 年4月20日，《公平竞争审查条例实施办法》正式落地实施，进一步细化地方招商引资中财政奖补与税费优惠的 “负面清单”，明确五大禁止性情形：

(一)以直接确定受益经营者或者设置不明确、不合理入选条件的名录库、企业库等方式，实施财政奖励或者补贴;

(二)根据经营者的所有制形式、组织形式等实施财政奖励或者补贴;

(三)以外地经营者将注册地迁移至本地、在本地纳税、纳入本地统计等为条件，实施财政奖励或者补贴;

(四)采取列收列支或者违法违规采取先征后返、即征即退等形式，对特定经营者进行返还，或者给予特定经营者财政奖励或者补贴、减免自然资源有偿使用收入等优惠政策;

(五)其他没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴的内容。

通过明确“红线”，遏制地方政府以 “政策洼地” 开展无序竞争的行为，推动招商引资从 “拼政策红利” 向 “拼服务质量”“拼产业生态” 转型。

02

国办1号文“不以招商引资为目的设立政府投资基金”

传统“税返式招商” 退出历史舞台后，“以投代引” 成为地方招商引资的主流模式之一。但2025年1月7日国务院办公厅印发的《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》(“国办1号文”)，以 “不以招商引资为目的设立政府投资基金”的表述，引发行业对“基金招商” 模式的重新审视。

过去，政府投资基金常将招商引资作为核心目标，典型做法是通过“返投要求”(如规定子基金需将 1.5-2 倍资金投向本地企业)短期内吸引外部资本与企业入驻。但实际执行中暴露诸多问题，部分操作流于形式，通过企业注册地变更或简单投资行为来完成考核指标，未能真正推动本地产业生态的构建与完善。甚至催生“一日游企业”，外地公司改个注册地套取补贴后迅速撤离，留下一地鸡毛。

新政并非否定政府投资基金对产业的促进作用，而是着力纠偏“重招商、轻培育” 的发展误区。取消注册地限制、降低返投比例，本质是推动基金摆脱“地方竞争工具” 的定位，回归 “发现企业价值、培育产业生态” 的核心功能。

03

商务部16条措施重构国家经开区发展逻辑

5月23日，商务部印发《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》，从发展新质生产力、提升开放型经济水平、深化管理制度改革、强化要素保障四个维度，提出16条举措，旨在进一步推动国家级经开区高质量发展。

在管理方面，方案重点通过体制机制优化、管理效能提升、营商环境升级三方面，激发国家级经开区内生动力。

一是体制机制优化，推动各地区制定修订开发区管理法规，实行符合新时代发展需要的管理体制。支持探索编制分类管理、人员统筹使用，由“身份管理”向“岗位管理”转变。

二是管理效能提升，优化园区运营模式，推动行政管理主体与开发建设主体分离。省市级经济管理审批权限应放能放尽放，实行“高效办成一件事”改革。

三是营商环境优化，构建亲清政商关系，推进政务服务“一网通办”“跨省通办”，探索惠企政策“免申即享”，此外还提及深化包容审慎监管，推广智慧监管。

上述多举措将加速政企分离加速，利于各开发主体平台向市场化运营企业转型，如引入职业经理人、混合所有制改革等，进一步提升管理效率;未来经开区的盈利模型将更加多元，将从传统土地开发转向“投资+运营+服务”的综合模式，从产业投资、智慧园区等多维度方面延展收益方式。短期来看，经济发达地区的头部经开区将率先受益;中长期可能引发全国性园区运营商的兼并重组，行业集中度提升。

04

孵化器迎来分级时代：标准级与卓越级双轨制重塑行业生态

2025年6月7日，工信部正式印发《工业和信息化部科技型企业孵化器管理办法》，这是自2023年孵化器管理职责划入工信部后的首次系统性政策重构。该办法将于2025年7月10日起施行，标志着我国孵化器管理进入新阶段。

此次政策最大的亮点，就是对孵化器认定体系进行了重大改革，对孵化器的认定条件进行了详细规定，包括主体资格、场地要求、在孵企业数量、投融资情况、企业成长情况、收入结构、毕业企业情况及合规性要求等，旨在筛选出具备一定规模和实力的孵化器，提升孵化器的整体质量。在认定条件和绩效评价上，本次政策大幅强化了对孵化质量和服务能力的考核，多维度倒逼产业园区重构服务体系，从提供基础物业服务的“房东”，升级为企业全生命周期价值成长的“合伙人”，真正实现从“园区运营”向“生态构建”的转型。

05

广州首推100%容亏机制

2月12 日，广州开发区国有资产监督管理局发布《广州开发区(黄埔区)科技创新创业投资母基金直接股权投资实施细则》，提出种子直投、天使直投单项目最高允许出现100% 损失。

以往，受高返投比例和地方政府经济考核压力影响，政府引导基金难以摆脱短期投机倾向。政府官员面临短期考核压力，投资决策往往倾向于后期成熟、现金流稳定的项目，对早期和硬科技项目则顾虑重重。广州开发区提出的100%容亏率，本质是为解决国资基金"不敢投早投小"的痛点。

在新的政策之下，产业基金的玩法彻底变了。过去，许多产业园区在基金投资方面存在认识误区，认为通过投资引入企业后，让企业野蛮发展就能实现投资收益，这种逻辑实际是本末倒置了。实际上，园区应凭借优质的运营服务，助力企业成长，通过股权投资获取企业成长带来的收益。

然而，现实中部分基金仅注重投资环节，忽视运营管理，对所投企业缺乏有效支持，导致投资失败率居高不下。同时，部分国资基金在投资决策时，过度受政府领导意志影响，倾向于投资大型项目，但一些有风险却很有潜力的中小项目，他们不敢投，因为不能容错，现在容错就是让基金按基金的逻辑来。

基金一定要符合基金自身发展的规律，不是政府领导想招商，所以基金就去投，而是这个产业自身有希望，企业自身有潜力，然后通过投资的方式引入到园区当中，通过优秀的园区服务，把它的潜力放大，让它有更确定性的增长环境，最后用基金获取收益，这是一整个逻辑闭环。

国家层面“不以招商引资为目的”是划定底线——防止基金沦为地方恶性竞争的工具;地方“容亏100%”是打开天花板——让基金回归市场规律。本质都是让政府投资基金回归本源，聚焦于支持现代化产业体系建设、发展新质生产力、投早投小投科技等核心目标。

06

深圳10万方“零租金”产业空间VS上海“双百万方”低租金创业空间

2025年3月10日，深圳国资为科创企业提供10万平方米低成本优质产业空间，为入园的小微科创企业提供“低成本、高品质”的产业空间，通过区政府遴选且符合相应政策条件的科技企业最低可享受2年以内的免租优惠(签一年合同免一年租金，或签三年合同前两年免租第三年减半)，实现“零租金”入驻。

4月18日，上海浦东新区推出《浦东新区关于支持青年人才创新创业的若干措施》。其中“两个100万”尤为引人瞩目，即100万平方米低租金青年公寓与100万平方米低租金创业空间。在创业方面，新入驻的青年科创项目可享受一定面积日租金不超过1元/平方米、最长3年的优惠支持;在居住方面，毕业3年内的高水平大学本科及以上学历青年人才，来浦东重点产业领域工作的，可享受租金不超过2000元/月、最长3年的优惠支持。

深圳和上海相继出台政策，迅速激活了市场情绪。

实际上，降租政策是园区招商过程中一直存在且重要的手段之一，它既反映了市场的供求关系，也体现了政府的产业导向。尤其是在《公平竞争审查条例》之下，彻底终结了依靠税收返还、财政补贴的招商手段，各大城市也在积极寻求人才政策、低租金创业空间等方面的突破。

在当前的市场环境下，招商困难、租金下调成为园区面临的严峻挑战。对于大多数园区而言，难以实现盈利，甚至连银行的融资利息都支付困难。这给园区的运营和发展带来巨大的压力。

然而，这并不意味着园区的发展没有前景，关键在于如何穿越周期，实现可持续发展。穿越周期的核心是保证现金流不断。园区可以通过合理的财务规划和运营管理，优化成本结构，降低不必要开支，确保在租金收入减少的情况下，仍能维持基本的运营开支。同时，园区资产本身具有价值，随着市场环境的变化和产业的发展，资产价值和租金水平有望上涨。当市场回暖，产业繁荣时，园区就能弥补前期的亏损，实现盈利。

在这个过程中，明确站位是关键。企业不能仅仅关注短期的财务收益，而要着眼于长远发展，服务于区域产业发展。通过招引具有创新潜力和产业带动作用的企业，实现产业集聚，形成完整的产业链条和产业生态，促进产业升级和创新，为区域经济发展注入新的动力。这种站位不仅体现了企业的社会责任，同时也为企业的长期发展奠定了基础。

07

广州不再考核产值税收，为企业减负

3月31日，广州市印发《广州市进一步促进企业投资发展的若干措施(第一批)》。其中提出，减轻企业履约负担：

对新引进工业用地项目，不再将投资强度、产值、税收等承诺作为收回用地、惩戒及企业失信的依据;将工业用地项目投入产出监管协议改为投资服务评估协议，增强服务属性，适当降低评估年限，减少评估频次。企业应依法依规纳税纳统，诚信经营;

对已签投入产出监管协议的项目，因受市场环境发生重大变化等客观原因影响，经签约方协商一致，可在降幅不超过20%的范围内调整投入产出考核指标。在合理评估企业情况的基础上，可参照新引进工业用地项目，适当调整考核周期及监管方式，具体方式由各区另行制定。

这一政策调整是一线城市首次取消工业用地项目的"投入产出指标对赌"机制，通过建立更加灵活的考核方式，既减轻了企业的短期压力，也为政企合作应对市场波动提供了制度保障。

08

上海发布科技服务业“16条”，生产性服务业成区域竞争“新战场”

5月22日，上海出台《关于进一步深化改革创新加快科技服务业高质量发展的若干意见》，推出16 条具体措施。这项政策聚焦强化企业创新主体、补齐创新链条关键环节、优化管理服务机制，旨在搭建覆盖科技创新全流程的服务体系，通过科技服务业生态的体系化建设，形成对产业链核心环节的吸附力。

上海的探索并非孤立，而是全国科技服务业发展浪潮的一部分。

2025年初，北京发布《北京市支持科技服务业高质量发展若干措施》;

2025年5月，工信部等九部门联合印发《关于加快推进科技服务业高质量发展的实施意见》;提出要引导科技服务机构专业化、市场化、平台化、国际化发展，建设国家统一技术交易服务平台，加强标准体系建设，建设科技服务业创新发展集聚区。

此外，2025年，多省市发布的政府工作报告中，提出了推动生产性服务业及服务型制造高质量发展。

从地方政策到国家部署，"推动生产性服务业高质量发展"已成为共识。随着传统招商模式难以为继，未来城市竞争的本质，已从政策红利转向产业生态构建能力的比拼，而生产性服务业的创新发展，正是推动产业高质量发展、构建良好产业生态环境的关键所在。

生产性服务业的专业化程度决定了区域在产业链中的话语权。当土地、税收等传统要素边际效益递减时，通过服务生态构建的“软实力”将成为吸引高端产业的核心竞争力。未来，地方需从“招企业”升级为“建生态”，从“给政策”转向“造平台”。

09

从严控制增量!济南率先按下园区增量 “暂停键”

6月11日，济南发布《关于进一步加强工业标准厂房项目监督管理的实施意见》。新政策开篇即定调“从严控制增量、持续优化存量、全面提升质量”，并首次提出严控总量指标：“除省市重点项目、有明确产业引入的项目外，原则上各区县(功能区)不再新增工业标准厂房面积指标。”

济南市新旧两份标准厂房政策的对比，清晰地描绘出一条从鼓励建设扩张到严控新增、深耕存量、提升质量的转变路径。这一转变是对当前产业园区(尤其是二三线城市)高空置率、供给过剩、增量需求趋缓等现实挑战的直接回应。通过严控增量指标、提高建设与分割标准、强化产业定位契合度、支持优质存量盘活等多措并举，政策旨在实现几个核心目标：1.遏制低效供给：从源头上防止资源浪费和新的闲置风险’2.筛选优质企业：利用空间和产权门槛，吸引和留住更具实力和持续性的市场主体;3.优化资源配置：将政策支持和市场关注度引导至存量空间的盘活和效益提升上;4.引导专业化、特色化发展：促进各区县产业园区依据自身优势，发展特色产业集群。

济南新政是地方政府面对市场现实、主动调整产业空间供给策略的重要实践，为面临类似挑战的城市提供了参考。增量时代落幕，存量时代的精耕细作已成为产业园区发展的必然选择。

10

河南立“首谈”规矩，破除“区域招商内卷”

6月17日，河南省政府发布《关于新时期推动招商引资高质量发展的指导意见》，在《公平竞争审查条例》全面实施的背景下，构建了一套去补贴化、强系统性的招商新体系。

全省“一盘棋”的招商理念是此次政策的一大核心。过往，各地招商往往各自为战，导致资源分散、重复建设以及区域间的无序竞争。而河南通过构建“1+3+4” 联合招商体系，从省级层面建立招商引资联席会议制度，统筹协调全省招商工作，明确各方职责，形成省级统筹、市级主抓、部门协同、多方联动的招商新格局。

在招商方式上，河南此次政策提出了“链式招商、资本招商、场景招商、科创招商、平台招商”等多种创新模式。

在保障体系上，河南新政实现“红线”与 “容错” 的平衡。一方面，严禁违规补贴、举债招商，划定政策底线，确保招商工作在合规框架内运行;另一方面，出台招商引资容错免责审计办法，试点“沙盒监管”，为创新探索预留空间。这种刚柔并济的设计，既呼应了公平竞争审查的刚性要求，又释放出鼓励改革的积极信号。

同时，河南鼓励各地制定正向激励办法，对招商引资成效显著的单位、商协会、个人予以激励。从组织保障到政策支持形成闭环保障。

在《公平竞争审查条例》全面实施的制度背景下，各省市招商竞争已进入系统性重构阶段：

机制层面，多地建立招商引资协同机制(如上海“1+6+20+X”招商工作体系、广州“1+3+3” 联合作战招商体系)，着力破解无序竞争;

模式层面，从单一政策让利转向产业链协同(各地“链长制”)、场景开放(深圳全时全域全行业应用场景开放)等生态构建。

这种转变的核心逻辑在于：通过制度设计将区域竞争从零和博弈转向协同共生，以系统化的产业生态替代短期政策刺激。

全国范围内“拼生态”“系统战”的招商新范式，正为区域经济高质量发展注入深层动能。这种转变不仅是对公平竞争规则的响应，更是中国产业升级从 “要素驱动” 迈向 “创新驱动” 的必然选择。